Foi tudo planejado (parte VII)

Na sequência da avaliação da história do planejamento urbano da área central da Baixada Santista, e suas implicações para a perda da mobilidade na região, vou tratar do caso de Guarujá.

O caso de Guarujá merece uma importante ressalva. Ao contrário dos demais municípios da área central da Baixada, a legislação urbanística de Guarujá não foi uma mera transposição da legislação santista. Guarujá possui uma experiência mais rica na área, o que não impediu que processos de segregação socioespacial se repetissem neste município.

O processo de urbanização de Guarujá, que teve sua primeira Câmara instalada em 1949, foi produzido, sobretudo a partir de três determinantes: o transbordamento da população de baixa renda de Santos, que se fixou na área da Bocaina, também conhecida como Itapema, e posteriormente se fixou em todo o distrito de Vicente de Carvalho, criado em 1953; a implantação da margem esquerda do porto de Santos, durante a ditadura militar; e o desenvolvimento do turismo balneário de segunda residência, possibilitado pelo automóvel e pela implantação da infraestrutura regional, a partir da construção da Via Anchieta.

Portanto, observa-se em Guarujá, processos muito semelhantes aos ocorridos em Santos, guardadas as devidas proporções.

A Lei nº 319, de 1955, que instituiu o Código do Município do Guarujá, foi o marco inicial de sua legislação. Até a promulgação desta lei, a legislação urbanística incidente sobre o município estava inserida na legislação de Santos, em vigor na época, conforme dispunha o Ato nº 1, de 1934. Ou seja, no período imediatamente anterior à promulgação do Código do Município, vigorava para o Guarujá, o disposto no Decreto Lei nº 403/45, de Santos. Ressalta-se que a legislação santista que tratava do Guarujá possuía especial enfoque nas áreas então ocupadas, como a Bocaina, ou Itapema, e a área da Praia de Pitangueiras.

Na época, a ocupação da área central de Guarujá era muito restrita, mas o Itapema já se constituía em alternativa habitacional para a população de baixa renda, que não tinha condições de habitar em Santos e que possuía vínculos econômicos com o porto, indústrias de Cubatão e setor terciário de Santos.

No Código do Município, apenas o Título I da Segunda parte tratava “Das medidas de urbanismo, obras e segurança pública”. Este dispositivo previa que a Prefeitura deveria elaborar o “Plano de Urbanismo de Guarujá, tendo em vista as verdadeiras necessidades do Município, e que será parte integrante do seu respectivo Plano Diretor”. Alguns artigos davam diretrizes para a elaboração desse plano e estabeleciam o primeiro zoneamento, de modelo funcionalista, como o de Santos, porém, sem fixação de índices urbanísticos.

O Código estabelecia que a “Prefeitura providenciaria, no sentido de serem criados na Zona Suburbana, núcleos de habitações operárias”. Esta zona era a área do Itapema, onde já se fixara a população de baixa renda. Portanto, já em 1955, estava selado o destino da população pobre de Guarujá: morar distante da orla. Contudo, este Código ainda permitia a construção de conjuntos geminados, garantindo, assim, a possibilidade de construção de unidades mais econômicas.

O estabelecimento de recuos mínimos e número máximo de pavimentos só veio ocorrer pela Lei nº 463, de 1960, e o aproveitamento máximo do lote foi estabelecido apenas em 1961, pela Lei nº 531.

Apenas em 1966, pela Lei nº 854, foi admitida a construção de edifícios de quatro pavimentos, permitindo uma nova tipologia que diferia da dos edifícios de veraneio - que possuíam grandes dimensões e permitiam grande densidade - que marcaram a ocupação da área central do Guarujá. Esta tipologia pode ser encontrada ao longo da orla marítima da Praia da Enseada, ocupada a partir do final da década de 1960.

Pode-se identificar no Código do Guarujá, e suas posteriores alterações, elementos semelhantes aos contidos na legislação urbanística dos demais municípios centrais da região, no mesmo período, com exceção de Cubatão. São estes, a preocupação em permitir o desenvolvimento da atividade imobiliária, baseada na construção de unidades de veraneio na orla marítima, auferindo dos terrenos nela localizados o rendimento máximo, bem como a intenção explícita de estabelecer territórios segregados para a população de baixa renda.

Porém, quando se tratou de estabelecer critérios para a promoção de empreendimentos voltados a este segmento da população, as condicionantes urbanísticas foram, na maioria das vezes, extremamente exigentes, sobretudo quando se estabeleceram áreas mínimas de lotes incompatíveis com a realidade dos rendimentos dessas classes sociais.

Mas a legislação urbanística mais sofisticada foi introduzida apenas na década de 1970, quando a população guarujaense apresentou notável crescimento e o mercado imobiliário paulista começava a abandonar as saturadas orlas de Santos e São Vicente, em direção a Guarujá e Praia Grande.

Até o início da década de 2000, o município já havia contado com cerca de 50 leis urbanísticas. Mas vou comentar apenas as mais importantes. Contudo, merece menção o fato de que dois planos diretores foram elaborados e não aprovados em Guarujá: o de 1968, conhecido como Plano Badra; e o de 1986, de autoria do renomado urbanista Jaime Lerner.

O insucesso desses projetos, no âmbito do legislativo, deve-se aos interesses do mercado imobiliário, na época. No entanto, é possível que para isso tenha contribuído um descolamento da esfera política, na discussão dos planos diretores, fato recorrente no período.

Em 1975, foi aprovado o Plano Diretor, e em 1979, o Zoneamento de Uso do Solo que também dispôs sobre o sistema viário do município. Em 1986, foi contratada pela Prefeitura, a Ricoy Torres e Colonelli, Consultoria e Projetos S/C Ltda., empresa local, com a finalidade de fazer a revisão desta legislação.

A Lei nº 1.266, de 1975, instituiu o Plano Diretor Físico do Município. Ao comparar-se esse Plano com a legislação urbanística dos demais municípios centrais da Baixada, no mesmo período, torna-se evidente o grau de detalhamento do mesmo, até mesmo se for considerado o Plano Diretor de Santos, de 1968.

A década de 1970 foi para Guarujá a consolidação do padrão de grande crescimento demográfico. Assim, era preciso disciplinar com rigor a ocupação do município, no momento em que este já passava a enfrentar graves problemas ambientais e sociais.

O artigo 8º do novo Plano Diretor revelava o grau de preocupação do legislador e a reprodução dos conceitos funcionalistas contidos na Carta de Atenas: “O Plano Diretor Físico deste Município tem como finalidade assegurar o desenvolvimento físico racional da estrutura urbana, capacitando-a a atender plenamente às funções de habitar, trabalhar, circular e recrear, proporcionando também à população um ambiente propício ‘a vida social equilibrada e sadia”.

O Plano tratava da estrutura viária e introduzia a possibilidade de implantação de “vias-parques”, procurando permitir a adoção de um padrão urbanístico tipicamente modernista.

Embora esta lei vedasse a ocupação de “terrenos pantanosos ou sujeitos a inundações, antes de executados, por parte dos interessados, os necessários serviços de aterro e drenagens”, a ocupação de mangues e restingas, em Guarujá, sobretudo pela população de baixa renda, tornou-se um problema socioambiental de proporções alarmantes nos anos seguintes. De fato, havia uma grande preocupação com a ocupação de áreas ambientalmente frágeis, como fundos de vales, onde foram reservadas áreas non aedificandi.

O novo zoneamento de uso e ocupação do solo adotou um padrão segundo os usos e densidades permitidos para as mesmas, criando 34 zonas, onde eram detalhados vários níveis de uso, estabeleceu-se a relação entre estes e os índices urbanísticos permitidos.

Este Plano não previa, salvo em um tipo de zona, áreas com adensamento semelhante ao permitido em Santos, na mesma época. O nível de detalhamento em função dos usos permitidos, no entanto, chegava a ser maior, pois eram previstos espaços com níveis variados de integração entre áreas residenciais e comércio e prestação de serviços.

Ao mesmo tempo, tal como ocorreu com a Zona Noroeste santista, o grande território popular de Santos, as áreas de Vicente de Carvalho e as próximas ao Ferry Boat, no bairro Santa Rosa, tiveram seu aproveitamento limitado por índices inferiores aos permitidos na região mais valorizada da orla. A exceção era a Praia de Enseada, cujo trecho entre o oceano e a avenida D. Pedro I só admitia residências uni-familiares.

A questão da habitação popular, porém, não foi objeto de preocupação dessa lei. Foi apenas pela Lei nº 1.313, de 1976, que o tema passou a ser objeto de legislação específica, em Guarujá. Esta lei visava permitir a alteração dos índices urbanísticos, em determinadas áreas, para que fossem implantados “Conjuntos Habitacionais para moradia do tipo popular, cujas inversões financeiras sejam provenientes ou autorizadas pelo Banco Nacional da Habitação ou obedeçam a política do Sistema Nacional de Habitação”.

Esta lei fixava área mínima de lote de 150 m², para edificações uni-habitacionais, com testada mínima de 7,5 m e taxa de ocupação de 40% a área do lote. Apesar de serem índices ainda insuficientes para possibilitar maior economia na construção popular, estes novos dispositivos representavam um avanço significativo, em relação ao Plano de 1975.

No entanto, essa mesma lei serviu aos interesses do setor imobiliário, que pressionava pela ampliação da possibilidade de adensamento nas áreas mais valorizadas do núcleo central da cidade, junto à orla da Praia de Pitangueiras. Foi assim que o coeficiente de aproveitamento nesta área subiu para 5 vezes a área do lote.

Em 1979, pela Lei nº 1.421, foi alterado o zoneamento de uso, estabelecendo-se onze zonas para todo o município. Esta lei consolidou a disposição de dividir socialmente o território municipal. De forma distinta a Santos, que simplesmente vedou a construção de moradias em série ou sobrepostas, pelo Plano de 1968, a Lei nº 1.421 delimitou uma área onde as tipologias habitacionais acessíveis à baixa renda poderiam ser edificadas. O maciço de morros da Serra de Santo Amaro consolidou-se, assim, como o divisor social da Guarujá rica, na orla; e da pobre, em Vicente de Carvalho. No entanto, ao contrário do padrão horizontal-pobre x vertical-rico, de Santos e São Vicente, em Guarujá era permitido um padrão horizontal-rico, tal como em Bertioga e nos municípios ad sul da região.

Na orla fixou-se um padrão de alta densidade junto ao centro, em Pitangueiras, com edifícios de veraneio e comércio variado; e de média e baixa densidade nas demais praias. As atividades de maior impacto ficaram restritas ao pólo portuário de Conceiçãozinha, em Vicente de Carvalho, e aos principais eixos viários dos bairros mais distantes da orla, no noroeste da ilha.

Em 1980, foi sancionada a Lei nº 1.521, que estabelecia índices urbanísticos especiais para o Sítio Pai Cará, ou Pae Cará. O Pai Cará, assentamento subnormal mais antigo da Baixada, é uma área pública, onde se fixaram famílias de baixa renda provenientes de Santos, no começo do século, com vínculo na atividade portuária. Por meio desta lei, pretendia-se criar condições mais favoráveis para a implantação de um projeto de urbanização, admitindo-se área mínima de lote de 125 m² e testada mínima de 7 m. Em “casos excepcionais, para evitar a necessidade de remoção onerosa”, seriam admitidas área mínima de 90 m² e testada mínima de 6,5 m.

Na história de Guarujá, essa foi a primeira tentativa de enfrentar a questão da falta de condições habitacionais, para a população de baixa renda, por meio de sua fixação no próprio local da ocupação original. Nesta época, as condições de moradia para a baixa renda, no município, já eram preocupantes. No entanto, ao longo dessa década, com o incremento da atividade imobiliária vinculada ao turismo balneário, o fluxo de mão-de-obra de baixa qualificação intensificou-se, tornando Guarujá o líder, dentre os municípios centrais da região, em números absolutos de cidadãos residentes em condições precárias.

Em 1998, foi alterado novamente o de zoneamento de uso e ocupação, além das diretrizes de parcelamento do solo de Guarujá, por meio da Lei Complementar n° 43, de 1998. Contudo, esta nova lei não trouxe maiores impactos em termos de inversão da lógica de segregação socioespacial imposta pelas leis anteriores. Ao contrário, reforçou este processo.

Foi somente no final da década passada que o município pode contar com uma lei de ZEIS aos moldes de Santos, a Lei Complementar nº 112/2008. A partir de então, alguns projetos de urbanização de favelas começaram a ser implementados, em conjunto com os programas federais e estaduais de habitação de interesse social. Mas o enorme passivo socioambiental produzido pelo urbanismo modernista e segregador, já havia fincado raízes difíceis de serem extirpadas.

As consequências deste modelo, em termos de mobilidade regional, podem ser testemnhadas diariamente nas longas filas no Ferry Boat, ou nas precárias condições de barcas e catraias que fazem as diversas ligações hidroviárias entre Guarujá e Santos. Enquanto isso, o mercado imobiliário espera ansiosamente a prometida ligação seca, entre esses municípios, que poderá lhe garantir a realização de auspiciosos negócios.

No próximo post da série, comento a legislação de Cubatão.