No Rio de Janeiro, Minha Casa Minha Vida reforça crise de mobilidade e segregação urbana

Empreendimento do Programa Minha Casa Minha Vida

A propósito do projeto da COHAB Santista de transferência de mais de mil famílias de favelas santistas para um conjunto habitacional no Tancredo, em São Vicente, vale a pena ler o artigo abaixo, publicado no site do Observatório das Metrópoles, sobre pesquisa do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ).
Acerca do projeto da COHAB, comentarei em outro post.

Leia o original aqui.

Acessibilidade do PMCMV no Rio de Janeiro: crise de mobilidade e segregação urbana

22 de Novembro de 2012 12:17

O programa Minha Casa, Minha Vida tem sido implantado sem conexão com estratégias de desenvolvimento urbano e de mobilidade sustentáveis, repetindo desse modo as condições de crescimento periférico e fragmentação urbana vigentes nas cidades brasileiras. A conclusão faz parte dos resultados da pesquisa de José Renato Barandier Junior (COPPE/UFRJ) que analisou as condições de acessibilidade oferecidas pelo PMCMV à população de baixa renda no município do Rio de Janeiro, a partir de variáveis como tempo de acesso ao transporte público e a relação com as principais oportunidades urbanas. O estudo utiliza ferramentas de georreferenciamento para mostrar as distâncias entre os empreendimentos do PMCMV e a rede pública de transportes.

A dissertação “Acessibilidade da população alvo do programa habitacional para baixa renda na cidade do Rio de Janeiro” foi defendida por José Renato da Gama Barandier Junior, com orientação da professora Milena Bodmer, no Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa de Engenharia (COPPE/UFRJ). A banca de defesa contou com a participação do professor Adauto Lúcio Cardoso, do INCT Observatório das Metrópoles, que elogiou o trabalho afirmando que se trata de uma importante contribuição para os estudos sobre habitação social correlacionados com planejamento urbano e mobilidade urbana.

De acordo com José Renato Barandier, como forma de avaliar a acessibilidade da população alvo do programa Minha Casa, Minha Vida foi realizado um estudo de caso na Cidade do Rio de Janeiro, onde 57 mil moradias licenciadas no âmbito do programa foram analisadas utilizando ferramentas de georreferenciamento, considerando a rede atual de transporte público e a localização das moradias. Essas moradias foram classificadas em três categorias, em função do nível de renda da população atendida. “Na análise foi considerado o tempo de acesso ao transporte público e a relação com as principais oportunidades urbanas. Em seguida, a mesma análise foi feita em relação à futura rede e os resultados das duas situações comparadas, com vistas a identificar o alcance do legado gerado pelos investimentos para ano de 2016”, explica.

Habitação e mobilidade: solução conjunta

Nos últimos anos a preocupação com a mobilidade urbana tem sido crescente por parte do Governo Federal, que, através de iniciativa do Ministério das Cidades, lançou uma série de publicações que apresentaram oficialmente o conjunto das propostas de políticas setoriais de desenvolvimento urbano pretendidas pelo Ministério. Entre elas, foi apresentada a Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável, que demonstrou uma mudança na abordagem das políticas de transporte urbano por parte do Governo Federal.

Os princípios nos quais a Política se orienta são: i) integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento, planejamento e gestão do uso do solo; ii) prioridade dos modos sustentáveis sobre o individual motorizado; iii) integração entre os modos; iv) mitigação dos custos ambientais, sociais e econômicos; v) incentivo ao desenvolvimento científico-tecnológico e ao uso de fontes renováveis de energia; vi) priorização de projetos de transporte público estruturadores do território e indutores do desenvolvimento urbano integrado; e vii) integração entre as cidades gêmeas localizadas na faixa de fronteira com outros países.

No campo da habitação, o Governo Federal parte da premissa de que o acesso à moradia regular é condição básica para garantir a melhoria da qualidade de vida da população de baixa renda. O Programa “Minha Casa, Minha Vida” tem como objetivo reduzir o déficit habitacional, através da criação de mecanismos de incentivo à produção e à aquisição de novas unidades habitacionais para famílias de baixa renda. Segundo o Ministério das Cidades (2009), o déficit habitacional estimado em 2007 é de 6,273 milhões de domicílios, sendo que 82,6% estão localizados nas áreas urbanas. Isso demonstra que a maior parte da população alvo do programa continuará ou passará a vivenciar os problemas de mobilidade urbana.

Nesse contexto, o Programa “Minha Casa, Minha Vida” deveria servir como uma oportunidade para a integração das políticas de habitação, de programas urbanos e de transporte e mobilidade, como preconizam as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana Sustentável. Ambos são de competência do Ministério das Cidades, que foi criado justamente para superar o recorte setorial da habitação, do saneamento e dos transportes (mobilidade urbana sustentável) e trânsito para integrá-los levando em consideração o uso e a ocupação do solo.

Dessa forma, segundo José Renato Barandier, o trabalho consiste em avaliar o programa “Minha Casa, Minha Vida”, criado sem conexão com estratégias de desenvolvimento urbano e de mobilidade sustentáveis. Ao ser oferecido dessa forma, o “Minha Casa, Minha Vida” repete a prática do modelo de urbanização sem compromisso com a sustentabilidade, reproduzindo as condições de crescimento periférico e fragmentação urbana, criando impactos geradores de deseconomias urbanas e aumentando os custos sociais através do modelo vigente de circulação.

Estudo de caso: cidade do Rio de Janeiro

A escolha da Cidade do Rio de Janeiro como unidade de estudo se deve, primeiramente, à facilidade de coleta de dados específicos para cada subunidade de análise e sobre a cidade como um todo. Além disso, considerando a dimensão geográfica do país e a complexidade da questão habitacional agravada pelos aglomerados urbanos, é relevante estudar o município com a segunda maior população e a segunda maior economia do país. Por fim, as nove principais Regiões Metropolitanas (RM) brasileiras representavam 29,6% do déficit habitacional existente no país em 2007, sendo que a RM do Rio de Janeiro possui a segunda maior concentração, com 6,0% de participação no total do déficit habitacional brasileiro, de acordos com os dados do Censo 2010.

Segundo os dados do PMCMV na Cidade do Rio, levantados entre o lançamento em 2009 e o final de 2011, verificou-se que a Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) emitiu 272 licenças de construção para empreendimentos enquadrados no Programa, somando um total de 58.680 unidades licenciadas em 44 dos 160 bairros da Cidade (ver Mapa 1).

O poder público foi o responsável direto pelo licenciamento de 5.183 unidades PMCMV, destinadas a projetos habitacionais da Prefeitura e do Governo do Estado em oito bairros. Os outros 91% das unidades foram licenciados por empreendedores privados.

O levantamento mostra que, desse total, 778 unidades se localizam na AP 1 (Área Central), 48 se localizam na AP 2 (Zonas Norte e Sul), 11.367 se localizam na AP 3 (Zona Suburbana), 7.481 se localizam na AP 4 (Região da Barra e Jacarepaguá) e 39.006 se localizam na AP 5 (Zona Oeste). Percebe-se ainda que entre os bairros com empreendimentos PMCMV, doze deles representam 82% das unidades licenciadas, sendo sete pertencentes à AP 5, três à AP 3 e dois à AP4. Enquanto dois bairros da AP 5, Campo Grande e Santa Cruz, concentram 51% do total de unidades PMCMV licenciadas na Cidade do Rio, os bairros da AP 1 e da AP 2 representam 1,4% do total.

Portanto, verifica-se que a produção de habitações do PMCMV na Cidade do Rio está concentrada na Área de Planejamento 5 (grande parte da Zona Oeste carioca), onde se localizam 66,5% das unidades licenciadas. Dentre as Áreas de Planejamento do município, esta é a mais afastada da área central e que apresenta os piores indicadores de infraestrutura, acessibilidade e oferta de trabalho, ao passo que as regiões centrais, AP 1 e AP 2, contribuem juntas com menos de 1,5% das unidades licenciadas para o PMCMV.

Na Cidade do Rio, 40% das unidades PMCMV licenciadas se destinam ao segmento de “interesse social”, aquele cujo rendimento mensal é de até 3 SM, enquanto os 60% restantes são destinados ao “segmento econômico”, porém há diferenças significativas no perfil de enquadramento por faixa de renda das licenças emitidas. Ao desagregar seus valores, constata-se que das unidades licenciadas na AP 5, pouco menos da metade está direcionada à famílias com renda até 3 SM, 33,5% são para famílias com renda entre 3 e 6 SM e apenas 19,3% são para famílias com renda entre 6 e 10 SM. Todas outras Áreas de Planejamento, que possuem melhores indicadores, têm mais da metade de suas unidades destinadas à famílias enquadradas na faixa de maior renda.

Rede de transportes e urbana atual

Segundo o Plano Diretor de Transporte Metropolitano (PDTU) do Rio de Janeiro, apresentado no ano de 2005, 68,7% do total de viagens realizadas na Cidade do Rio é realizado por modos motorizados. Das viagens motorizadas, 72,4% são feitas pelos modos de transporte público e 27,6% por modos individuais. Dessa forma, pode-se afirmar que metade das viagens realizadas na Cidade é feita através da rede de transporte público.

Na Cidade do Rio, a atual rede de transporte público é baseada nos sistemas de ônibus (comuns e BRS), bondes, metrô, trens, barcas e, mais recentemente, teleférico. Desses, o sistema de ônibus é atualmente o único sob jurisdição municipal. Os outros sistemas são de responsabilidade do Governo do Estado, inclusive os sistemas que atendem exclusivamente ao território municipal, bondes e metrô. O diagnóstico do PDTU, realizado em 2005, aponta para uma situação de vários órgãos de gestão atuando isoladamente e de inexistência de um modelo institucional articulado e otimizado que oriente a ação desses órgãos, em um cenário caracterizado pela existência de diversos modos que, na maioria, das situações se encontram em competição direta pela captação dos usuários, sem uma lógica definida em termos de subsistemas estruturais e complementares.

Única modalidade de transporte público regulada pela Prefeitura da Cidade, o sistema de ônibus municipal  transportava em 2005 cerca de 5,9 milhões de passageiros diariamente, o equivalente a 72,9% das viagens realizadas em modos públicos. O sistema de maior cobertura entre todos os modos da Cidade é operado por quatro consórcios, representando um total de 41 empresas, e é composto por 676 linhas.

O concessionário do sistema metroviário do Rio de Janeiro tem sob seu controle a administração, manutenção e operação das Linhas 1 e 2, com 41 km de extensão e 35 estações, e transporta 645 mil passageiros por dia. A linha 1 foi a primeira linha de Metrô construída na cidade e conecta a Zona Norte à Zona Sul da cidade, passando pelo Centro. Compartilha parte do trajeto (Central - Botafogo) com a Linha 2. A Linha 2 conecta bairros dos subúrbios ao Centro, passando por parte da Zona Norte, e compartilha o trecho da Linha 1 entre as estações Central e Botafogo, na Zona Sul. Esta linha também atende a parte da Baixada Fluminense, através da estação Pavuna, que se localiza próxima dos municípios de Nilópolis, São João de Meriti, Duque de Caxias, Belfort Roxo e Nova Iguaçu.

A empresa concessionária do sistema de trens urbanos opera oito linhas, todas com destino à Estação Central do Brasil: Linha Japeri, Linha Santa Cruz, Linha Deodoro, Linha Saracuruna, Linha Belford Roxo, Linha Paracambi, Linha Vila Inhomirim e Linha Guapimirim. Atualmente o sistema transporta 540.000 passageiros por dia em uma rede de 270 km de extensão, que, na Cidade do Rio, atende aos bairros dos subúrbios e da Zona Oeste. A rede possui 99 estações, sendo quatro – Central do Brasil, São Cristóvão, Triagem e Pavuna – realizando integração com o metrô. Em 2011 a empresa responsável pela operação do sistema de trens urbanos iniciou a operação de transporte de passageiros no sistema teleférico conhecido como Teleférico do Alemão. O sistema, que possui integração com a rede ferroviária, conta com seis estações: Bonsucesso, Adeus, Baiana, Alemão, Itararé/Alvorada e Palmeiras. O sistema tem capacidade para transportar dez passageiros em cada uma das 152 gôndolas, sendo oito sentados e dois em pé, através de uma rede de 3,5 quilômetros de extensão.

O sistema aquaviário é composto, na Cidade do Rio, por duas linhas que partem do Centro para os bairros de Cocotá, na Ilha do Governador, e Paquetá, na ilha de mesmo nome. Já o sistema de bondes se encontra fora de operação desde agosto de 2011, após grave acidente. Até a ocasião, o sistema operava ligando o bairro de Santa Teresa ao Centro.

O sistema estrutural de transportes da RMRJ é constituído, basicamente, pelas redes metroviária e ferroviária. Na Cidade do Rio, a atual distribuição da oferta de modos estruturais no espaço urbano também não acontece de forma equilibrada, com inexistência de uma hierarquia de serviços e de complementaridade entre os modos atualmente existentes. O desequilíbrio se dá pela concentração da oferta em eixos que partem da Área Central em direção aos subúrbios, através das redes de trens e metrô, e à Zona Sul, através do sistema metroviário. Por outro lado, verifica-se oferta insuficiente nas regiões que mais crescem na Cidade, restando o atendimento através de um ramal ferroviário – de Santa Cruz – à parte da Zona Oeste e a completa ausência de modos estruturais na região da Barra e Jacarepaguá, o que faz dessas áreas as mais dependentes do transporte por modo rodoviário.

Um bom exemplo é que para atravessar o centro da cidade e servir bairros que combinam maior densidade populacional com maior densidade de oportunidades, a Linha 1 do metrô apresenta características de transporte urbano, com distribuição de fluxos de passageiros com três picos ao longo do dia – manhã, meio dia e tarde – e com taxa de utilização superior à dos trens. Por outro lado, ao cortar regiões predominantemente residenciais e ligá-las às áreas concentradoras de oportunidades urbanas, os trens urbanos e a Linha 2 do metrô apresentam característica predominante de transporte pendular, com grande concentração nos horários de pico em um único sentido, para a Área Central no pico manhã e na volta para casa, no pico da tarde, fator que reduz de modo significativo a relação demanda/oferta, exigindo frota maior para o mesmo transporte e, consequentemente, tornando-o mais caro.

Empreendimentos PMCMV e acessibilidade à rede completa de transporte público

Ao analisar os tempos de caminhada até os modos de transporte público que compõem a rede completa de transporte público do município do Rio de Janeiro, verificou-se que 55% das unidades se localizam a menos de 5 minutos de uma estação ou ponto, e apenas 8% se localizam a mais de 15 minutos. Desse modo, verifica-se que todas as unidades do Programa “Minha Casa, Minha Vida” terão acesso à rede completa.

A análise segundo faixas de renda da distribuição das unidades por tempo de caminhada mostra que entre as unidades localizadas a menos de cinco minutos de uma estação ou ponto, 59% pertencem à faixa de rendimento entre 6 e 10 SM e 30% se enquadram na faixa de 0 a 3 SM. Quanto maior o tempo de caminhada necessário para se alcançar a rede completa de transporte público, maior passa a ser a participação do segmento de menor renda.

Na análise por Área de Planejamento, verifica-se que quanto mais afastada da Área Central da Cidade é a AP, pior passa a ser a condição de acesso aos modos de transporte público. A AP 1 (Área Central) e a AP 2 (Zona Sul e Região da Tijuca) têm todas as suas unidades a menos de 10 minutos de uma estação, a AP 3 (Zona Norte) também apresenta excelente situação de acesso, com 97 % das unidades a menos de 10 minutos de um modo de transporte público, ao passo que AP 4 (Região da Barra e Jacarepaguá) tem percentual de 86%. O pior grau de acessibilidade se dá na AP 5 (Zona Oeste), onde a população de um terço das unidades terá que caminhar por mais de 10 minutos até chegar a uma estação/ ponto de transporte público.

Outra relação que foi feita na pesquisa cruza os tempos de caminhada com a faixa de renda dos empreendimentos em cada uma das Áreas de Planejamento. Nota-se que nas AP 1 e 2, onde a maioria das unidades é da faixa de rendimento mais elevada do PMCMV, 100% das unidades estão a menos de 10 minutos da rede de transportes. Nas AP 3, 4 e 5 esse cenário é alterado, com a maior participação de unidades das faixas de rendimento mais baixas. Onde a maioria das unidades é da faixa de rendimento mais elevada do PMCMV, 100% das unidades estão a menos de 10 minutos da rede de transportes.

Nessas três últimas Áreas de Planejamento, foi verificado que as unidades mais próximas dos modos de transporte público são as destinadas a população com renda entre 6 e 10 SM. À medida que se distancia da rede de transportes, a participação desse segmento vai diminuindo e a predominância passa a ser de unidades destinadas a faixas de renda mais baixas. Em todas as regiões, 100% das unidades do segmento de maior renda se localizam a menos de 10 minutos da rede de transportes.

Acessibilidade à rede estrutural atual de transporte público

Esta parte da análise investigou os tempos de caminhada entre os empreendimentos PMCMV e os modos trem, metrô, barcas e pontos de ônibus do sistema BRS (que operam com faixa exclusiva). Os resultados obtidos nesta análise foram comparados com os da rede completa (que inclui pontos de ônibus ordinários), com o objetivo de verificar o grau de acessibilidade que a população alvo dos empreendimentos PMCMV terá à rede estrutural de transporte público.

O resultado demonstrou que a AP 3 é a que oferece melhor condição de acessibilidade dos empreendimentos PMCMV. Essa região, que é atendida por sistemas de trens e metrô, possui 45% das unidades a menos de 10 minutos a pé de uma estação e 100% delas a menos de 30 minutos. Todas as outras AP possuem percentuais baixos de acessibilidade a pé à rede estrutural. As unidades localizadas na AP 1 e na AP 2, embora estejam na região com os melhores índices de oferta, se localizam a mais de 10 minutos em, respectivamente, 83% e 100% das vezes. A AP 4, que tem sua acessibilidade exclusivamente feita por modo rodoviário, tem 99% das unidades licenciadas sem acesso à rede estrutural e 1% tendo que caminhar entre 20 e 25 minutos até a estação mais próxima. A AP 5 possui acesso à rede de trens urbanos, porém apenas 7 % das unidades estarão a menos de 10 minutos de uma das estações e 72% estarão a mais de 30 minutos a pé.

Conclusões

Com relação à prática da primeira fase do PMCMV na Cidade do Rio, o Estudo de Caso apresenta as seguintes conclusões:

• Verificou-se que, ao ser oferecido sem conexão com outras políticas urbanas, os empreendimentos PMCMV só se viabilizam em regiões com acesso reduzido à rede estrutural de transportes e às oportunidades urbanas;

• Verificou-se, também, grande concentração dessas unidades (51%) em apenas dois bairros da Cidade – Campo Grande e Santa Cruz – onde 97% das unidades licenciadas entre 2009 e 2011 são residenciais. Isso demonstra que o PMCMV reforça a especialização do solo nessas regiões. A combinação entre concentração de oportunidades em um fragmento da cidade e ocupação periférica, a distâncias cada vez maiores, repercute na demanda por viagens, cada vez mais distantes e de maior custo;

• Na forma como está sendo implantada, a futura rede de transportes pode acentuar a segregação socioespacial existente, ao beneficiar prioritariamente a população dos bairros de maior renda e com atendimento de impacto reduzido nas faixas de menor renda do PMCMV;

• A avaliação da acessibilidade aos modos estruturais mostrou que apenas 13,5% das unidades se localizam a menos de 10 minutos a pé da rede estrutural e que a maior parte das unidades, ou 60,4% dessas, estarão localizadas a uma distância superior a 30 minutos a pé;

• Ao comparar as características de entorno dos domicílios segundo a existência ou não de unidades licenciadas para o PMCMV, verificou-se, que os bairros onde esses empreendimentos se localizam apresentam piores níveis de infraestrutura em todos os critérios levantados, inclusive se comparadas aos índices médios da Cidade;

• Ainda que as AP 3 e 4 estejam recebendo investimentos significativos em sistemas de BRT, a AP 5, que responde pela maior parte das unidades PMCMV não obterá vantagens na mesma proporção. Desse modo, o crescimento verificado nessa região tende a superar a sua capacidade de transporte;

• Comprovou-se, ainda, que a população alvo do PMCMV terá condições desiguais de acesso às oportunidades urbanas, sobretudo se comparados os diferentes segmentos de renda.

Acesse a dissertação “Acessibilidade da população alvo do programa habitacional para baixa renda na cidade do Rio de Janeiro”, de José Renato da Gama Barandier Júnior, aqui.